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推進市場化是新一輪電力改革關鍵
2015年到現在,電力改革已經進(jìn)行3年時間。近期相關部門發布《關於(yú)積極推進電力市場化(huà)交易進一步完善交易機製的通知》(簡稱《通知》)。《通(tōng)知》推動(dòng)各類發電企業進(jìn)入市場,如風電、太陽能替代煤(méi)電,將電力交易擴容(róng),2018年放開煤炭、鋼鐵、有色、建材(cái)等4個行業電力用戶發(fā)用電計劃(huá),全電量參與交(jiāo)易,並承擔清潔能(néng)源(yuán)配額。
電力市場化改革的有效推進,是新一輪電力改革成功的關鍵。顯然,電力市場化改革的(de)方案除了對改革方向和原則進行明確外,還應該考慮具體的實施方式。比如如何建立有效的市場交(jiāo)易機製,具體的路徑要如何設計,市場主體如何培育,價格機製如何設計等等(děng)。《通知》則對(duì)電力市(shì)場化改(gǎi)革如何(hé)落實的問(wèn)題,進行了明確並提(tí)供(gòng)了進一(yī)步具體實施意見。
筆(bǐ)者認為,《通知》體現了(le)政(zhèng)府改革的決心。在市場環境下,參與主體的行(háng)為都是以自身利益更大化為目標的(de)。競爭性電力市場建(jiàn)立後,很可能出現這樣的情況(kuàng):能夠通過參與到市場化交易而減少電價的用戶,會主動轉變為(wéi)市場化交易,這部分用(yòng)戶(hù)的平均電價也較低。而在市場化交易下(xià),電價可能會上升的用(yòng)戶,則不會主動參與市場交易。由於供電成本(běn)在短時間內不可能發生太大(dà)的變化,市場的蛋糕總量做大空間相對有限,因此當一部分用戶的電價下降後(hòu),可能意味著(zhe)另一部(bù)分用戶(hù)的電價需(xū)要上升。現有(yǒu)的交叉補貼規模和(hé)機製可能無法適應未來(lái)的補貼需(xū)求。而如果通過提高(gāo)交叉補貼規模來填補該空缺,又有可能導致(zhì)市場化交易用(yòng)戶承擔的交叉補(bǔ)貼負擔加重,影響用戶參與市(shì)場(chǎng)交易的積極性(xìng)。
當然,如果符合要求的用(yòng)戶(hù)都必須參與到市(shì)場化交易中,該問題會得以解決。但問題的關鍵是在市場化改革的過程中,在用戶自(zì)願選擇的情況下,如何設計出有效的機製(zhì)擴大市場化交易的規模。筆者認為(wéi),一種方式是提高未參與到市場交易的電價,減少交叉補貼壓力,並給企業(yè)更強的(de)激勵參與到(dào)市場交易(yì)。另一種方式是在過渡期內通過財政直接補貼的方式,減少交叉補貼的缺口。
近期煤炭價格保持高位,也逐漸給電力市場化改革帶來壓力。中國目前的電力係統基本上還是煤電係統。一般來說,在煤炭成本較低的時候推進改革會比(bǐ)較容易。因(yīn)為改革後的電(diàn)力價格會下降,用戶參(cān)與到市(shì)場化交易的(de)積極性也更高,地方政府參與和推動改革的積(jī)極性也高。但是目前煤炭價格達到了幾年來的高位,火電企業生(shēng)產成本快速上升,並已經接近高於盈虧平(píng)衡點。另一方麵,近兩年電力需求增長也比較快,如果今後電力需求持(chí)續上漲而逐漸接近平衡,在這種平衡條件下的市場化交易很有可能意味著電價上升,而且未來電(diàn)價的(de)不確定性也會比較高,這會影響到市場主體參與的積極性。因此,電力市場化改革能否成功,可能還需要(yào)其它外部條件的配(pèi)合推動。除(chú)了政府利用這個時間窗口,加快市場化建設,還需要(yào)維(wéi)持比較穩定的煤炭價格,比如合(hé)理界(jiè)定煤炭行業去產能政策,加快先進產能的投產釋放(fàng)等。
《通知(zhī)》中明確了電力用戶的用電價格由三部分相加組成,包括發電企業(yè)、售電企業協商確定的價格、政府有關部門明確的輸配電價以(yǐ)及政府性基金。但(dàn)是,關於輸配(pèi)電價如(rú)何確定,可能由於發布過其他相關規定,而(ér)沒有明確(què)的說明。事(shì)實(shí)上,在用電負荷高(gāo)峰,輸(shū)配電網的容(róng)量可能是影響邊際供電成本很重要的因素。如果隻是采用目前的固定輸配電價,將有(yǒu)可能導(dǎo)致在用電高峰,特別是(shì)夏季用電(diàn)高峰電網容量不足的現象。因(yīn)此,在確定輸配(pèi)電價時(shí),可能也要考慮峰穀需求的不同,進行差異化定價。另外可以考慮引(yǐn)入尖峰定價(jià)機(jī)製。在市場機製發展到一定程度後,可以把輸配電價的製定也引入到競爭環節中。
《通(tōng)知》多次提到用(yòng)戶應承擔可再生能源配額的消(xiāo)納責任。但是具(jù)體的可再生能源(yuán)配額確定卻是比較困難。相對交易製度,配額製雖然有(yǒu)效,但卻是高成本的消納方式。因(yīn)為配額製在實施的過程中(zhōng),為了滿(mǎn)足配額的任務(wù),消費者必須付出時間精力去搜索和采購可再生能(néng)源,這是一種隱性的成本,也會給企業的電力管理增加了(le)額外的負擔。如果按目前對可再生能源直接采取補貼的方式(實際上是交叉補貼),企業已經(jīng)承擔了可再生能源的消納義務。而可再生能源發電企(qǐ)業在接收到補貼後,可以以更低(dī)的上網電價(jià)參與到競價中。
另外,關於風電、太陽能等可再生能源的保障利用小時數具體(tǐ)該(gāi)如何(hé)確定,參考歐洲電網的經(jīng)驗(yàn),有可再生能源企業願意接受負電價,其原因是考慮到補貼後,即使電價為負,可再生能(néng)源企業(yè)也能夠(gòu)獲得收益。需(xū)要鼓勵降低成本(běn)增加(jiā)可再生能源的價格競爭力(lì),消納的問題應該更多地設法通過市場化的手(shǒu)段(duàn)解決。
近三年來電(diàn)改政策頻出,近期相關部門(mén)發布了(le)關於推進電力交易機構規範化建設,要求實(shí)施方案9月底上報並於年底(dǐ)完成,以(yǐ)加速電力交易機構(gòu)規範化建設。要(yào)求非電網企業資(zī)本股比應不低於(yú)20%,鼓勵按照(zhào)非電網企業資本占股50%左右完善股權結構,這種打破電網企業壟斷(duàn)的措施,在電力改革過程中無疑將產生積極作用。